Межбюджетные отношения в российской федерации и пути их совершенствования. Теоретические основы формирования межбюджетных отношений Межбюджетные отношения в бюджетной системе государства

5.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения расходов и доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Бюджетный федерализм — это система принципов построения межбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органа местного самоуправления.

Принципы межбюджетных отношений:

1) самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

• закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
• недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
• компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;

2) разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

3) соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

4) наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

5.2. Доходные полномочия и расходные обязательства

Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2268 в механизм бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными бюджетами: передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам осуществляется путем формирования Фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствовало объективизации межбюджетного распределения средств.

В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее десятилетие, этапным стал 2005 г., когда впервые бюджет стал формироваться на принципиально новой основе — законодательного разграничения финансово-бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 г. это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд руб.). В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд руб., что почти на 39 % выше уровня 2006 г.

Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:

• уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
• уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные в результате введения налога;
• уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.

Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.

Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового кодекса РФ. В РФ в основном практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога могут поступать и в бюджеты других уровней. Например, в 2003 г. 50 % доходов от акциза на этиловый спирт-сырец (который относится к федеральным налогам и сборам) поступало в федеральный бюджет, а 50 % — в бюджеты субъектов РФ. В то же время, 50 % доходов от земельного налога, который является местным, поступало в бюджеты субъектов РФ (за исключением г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), а 50 % — в бюджеты муниципальных образований.

Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы — простота в регулировании пропорций между доходами федерального и субфедеральных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами. Однако, будучи воплощенной в РФ, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.

Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

• макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов;
• критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ;
• принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходования средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.

В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Межбюджетные отношения особенно обострились в 1996-1997 гг., что выразилось в большом количестве суррогатных денежных и неденежных форм исполнения бюджетов; распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы по вертикали и горизонтали приобрело субъективный характер, социальный характер приобретали массовые задержки в финансировании расходов на выплату заработной платы и др.

Основной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, являлось их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводило к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие. Возлагаемые вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты обязательства, не обеспеченные источниками финансирования, называют нефинансируемыми федеральными мандатами. Примером нефинансируемого федерального мандата является решение федерального центра о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти.

Требования о предоставлении льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся в более чем 120 федеральных законодательных актах. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот . Существование нефинансируемых федеральных мандатов является прямым нарушением принципа соответствия объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.

В связи с этим Правительством Российской Федерации была разpaботана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача — создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), в 2001 г. завершено реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Основой для расчета финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета являются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с этим в Бюджетный кодекс введены такие понятия, как минимальные государственные стандарты (государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимальном уровне на всей территории страны) и минимальная бюджетная обеспеченность (минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, которая предоставляется органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов). Для установления стандартов и определения уровня бюджетной обеспеченности необходима разработка нормативов финансовых затрат на предоставление услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти нормативы определяются на основе единой методики, которая учитывает социально-экономические, географические, климатические и другие особенности субъекта Федерации, влияющие на уровень этих нормативов.

Следует отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

• передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов.

5.3. Межбюджетные трансферты

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 г. — 33,7 %. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд руб., что на 46,8 % больше, чем в бюджете 2006 г.

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли. Если в 1999 г. безвозмездные перечисления регионам составили 9 % расходов федерального бюджета, то в 2001 г. — более 18 %, а в 2005 г. — около трети. Однако следует иметь в виду, что такая значительная доля средств, перераспределяемых через федеральный бюджет между разными уровнями бюджетной системы, во многом объясняется тем, что за последние годы в состав этого раздела были включены многие статьи расходов, которые ранее проходили по другим разделам федерального бюджета.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) , созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70 % от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас — около 43 %. Снижение сумм, распределяемых в регионы через этот фонд, обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 г. в объеме 260,42 млрд руб., что на 14 % больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) . Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, на финансирование федеральных программ развития регионов.

В будущем году средства будут выделяться регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.

Критерием получения средств их ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. — 55).

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов . Объем Фонда на 2007 г. составит около 33,5 млрд руб., что на 27,8 % превышает уровень текущего года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению).

Так, в 2007 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15 % от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК) , объем которого в 2007 г. составит значительную сумму — около 153,9 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.

Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в бюджете текущего 2006 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, управления и пользования лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 г.

В 2007 г. в составе этого фонда появляются компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работников территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 г. предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд реформирования региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР).

Кроме специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы , которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 г. заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006-2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

5.4. Проблемы межбюджетных отношений

Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Об актуальности этих проблем говорит и тот факт, что в период подготовки бюджета 2007 г. состоялось заседание Президиума Государственного совета «О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации». А в июле к заседанию Государственного совета был представлен Доклад о взаимодействии федеральных и региональных властей при разработке программ социально-экономического развития регионов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.

По сути, аналогичные предложения содержатся в уже упомянутом Докладе Госсовета и правительственных документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах», а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 гг. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.

Следует также отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

• переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС экспортерам;
• уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных ими в предшествующие годы; сокращение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций;
• установление понижающего коэффициента к налоговой ставке по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью более 80 %) и нулевой налоговой ставки НДПИ для новых нефтяных месторождений;
• увеличение социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на обучение и лечение;
• изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции);
• передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов .

По оценкам Минфина, предусмотренные изменения бюджетно-налогового законодательства приведут к сокращению доходов бюджетной системы на 193,5 млрд руб., из них 23,8 млрд руб. приходится на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Отличительной особенностью межбюджетного регулирования в 2007 г. должно стать введение механизмов, направленных на усиление мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств для решения задач развития. В этих целях была скорректирована методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.

Одним из основных критериев, по которым в конечном итоге можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны. В настоящее время, как известно, степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и, в более широком плане, уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов межбюджетного регулирования.

В то же время, как следует из Пояснительной записки к проекту бюджета, в 2007 г. Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к проекту бюджета, показывает, что ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое межбюджетные отношения?
2. Каковы принципы построения межбюджетных отношений в федеративном государстве?
3. Что такое доходные полномочия и каковы формы их проявления?
4. Что такое расходные обязательства и каковы формы их проявления?
5. Назначение фондов финансовой помощи.
6. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда финансовой поддержки регионов.
7. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда компенсаций.
8. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда софинансирования социальных расходов.
9. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда регионального развития.
10. Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда реформирования региональных финансов.

Практикумы

Название практикума	Аннотация
Практикум 5. Межбюджетные отношения

Презентации

Название презентации	Аннотация

Тьюторы

Название тьютора	Аннотация
Тема 5. Межбюджетные отношения

В любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, существуют межбюджетные отношения. Но складываться они могут по-разному, то есть на разных условиях (принципах).

Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств. Федеративные бюджетные системы строятся на основе самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов и единства бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в РФ? это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.

В Бюджетном кодексе РФ определены следующие принципы межбюджетных отношений, которые принято называть принципами бюджетного федерализма (хотя в самом Бюджетном кодексе РФ о бюджетном федерализме не упоминается):

• · распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• · разграничение (закрепление) на постоянной основе собственных доходов и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• · равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
• · выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• · равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Перечисленные принципы бюджетного федерализма в действующей бюджетной системе России реализуются пока весьма слабо. Не обеспечивается сбалансированность всех бюджетов. Начиная с 1992 г. и по настоящее время бездефицитными являются менее половины территориальных бюджетов. Но подавляющее большинство местных бюджетов также является дефицитным.

Федеральная власть взимает подавляющую часть налогов в федеральный бюджет, и затем часть из них возвращает в территориальные бюджеты. При этом порядок распределения централизованных финансовых ресурсов также несовершенен и приводит к постоянным разногласиям между разными уровнями власти.

Несмотря на проводимую работу по совершенствованию межбюджетных отношений (в 2004 г. с этой целью принят федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования межбюджетных отношений»; Правительством РФ утверждена программа совершенствования межбюджетных отношений, рассчитанная на несколько лет) проблема расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и, особенно, местных бюджетов остается исключительно актуальной. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации продолжают оставаться наиболее сложной проблемой бюджетного устройства России.

Для выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований невозможно обойтись без финансовой поддержки их из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В то же время требуется совершенствовать методику оказания такой поддержки, чтобы экономически отсталые территории (их властные структуры) становились полноправными участниками бюджетного процесса, а не выступали в унизительной роли просителей финансовой помощи.

Проблема межбюджетных отношений является по существу не только финансовой проблемой. От решения этой проблемы зависит будущее Российской Федерации как единого государства. В конечном итоге задача заключается в том, чтобы каждый уровень власти, каждый бюджет в пределах своих конституционных полномочий мог формировать собственную доходную базу, достаточную для выполнения всех возложенных на него полномочий.

В России традиционно распределение доходов между уровнями бюджетной системы осуществляется посредством закрепления за каждым уровнем собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов - это виды доходов, закрепленные налоговым и бюджетным законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом. Например, НДС, акцизы, таможенные пошлины на все 100% закреплено как собственные доходы федерального бюджета.

Налог на доход физических лиц - это на 100% собственные доходы соответствующего территориального бюджета.

Налог на прибыль организаций (24% от налогооблагаемой базы) распределен на постоянной основе между бюджетами разных уровней следующим образом: 6,5% ? в федеральный бюджет;17,5% ? в бюджеты субъектов РФ.

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в %) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год или на ближайшие 2-3 года. Нормативы отчислений определяются законами о соответствующих бюджетах.

К регулирующим доходам бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов относятся также межбюджетные трансферты, к которым относятся дотации, субвенции и субсидии.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов без указания конкретных их видов. Источником выделения дотаций является целевой бюджетный фонд (в федеральном бюджете? Фонд финансовой поддержки регионов? ФФПР, в территориальных бюджетах - фонды финансовой поддержки муниципальных образований? ФФПМО), эти фонды формируются в определенном размере от суммы налоговых доходов соответствующих бюджетов.

Расчет размеров дотаций в пользу каждого территориального бюджета или бюджетов муниципальных образований производится в соответствии с разработанной Минфином РФ и утвержденной в установленном порядке методикой.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставленные бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок. В случае если субвенция не была израсходована в этот срок или расходования не по назначению, она должна быть возвращена в соответствующий бюджет.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня из вышестоящего бюджета бюджетной системы или физическим, а также юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Применяется также такая форма финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, как бюджетные кредиты.

Бюджетные кредиты? это бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах на определенный срок в пределах финансового года.

В практике бюджетного регулирования используются также взаимные расчеты и бюджетные компенсации.

Взаимные расчеты? это метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы принимают решения, которые не были учтены при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации - это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе РФ установлено, что в течение финансового года органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджета, либо к снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов или снижение (выпадение) доходов.

В ближайшие годы предстоит решить многие проблемы межбюджетных отношений в РФ. Совершенствование их должно привести к тому, чтобы органы государственной власти и управления всех уровней, и органы местного самоуправления обладали реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и несли постоянную ответственность за ее исполнение, то есть, чтобы расходные обязательства властных структур всех уровней были обеспечены их правами по регулированию соответствующих законов бюджетов.

Межбюджетные отношения - это финансовые взаимоотношения федеральных органов власти с органами власти субъектов РФ и муниципальных образований в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями.
Основными целями межбюджетных отношений являются:

1. повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
2. обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целом;

1. упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы в интересах реализации долгосрочной стратегии территориального развития России.

• разграничение и закрепление расходных полномочий по соответствующим уровням бюджетной системы;
• разграничение налоговых полномочий и доходных источников между бюджетными уровнями;
• выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с учетом их расходных полномочий и налогового потенциала.

1. увеличение экономического потенциала региона, его вклада в национальную экономику;
2. качество и объем бюджетных услуг предоставляемых населению регионов на всей территории страны.

предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Субсидия - это форма бюджетных ассигнований на софинансирова- ние расходных обязательств бюджетами разного уровня.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.
Цели, условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ, критерии отбора субъектов РФ для предоставления меж- бюджетных субсидий и их распределение между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее З лет.
Субвенция - это форма бюджетных ассигнований, предоставляемая для финансового обеспечения передаваемых на другой бюджетный уровень полномочий органов власти вышестоящего уровня.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Методики распределения субвенций из федерального бюджета утверждаются Правительством РФ на основании Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.
Иные межбюджетные трансферты могут быть предоставлены бюджетом РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Аналогичные фонды формируются в расходной части бюджетов других уровней.

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:

Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.

Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.

Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.

Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.

Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.

Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных

регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.

Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:

Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:

Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:

Отношения федеральный центр – регионы;

Отношения регионы – муниципальные образования;

Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;

3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.

Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).

Таблица 7.1

Расходы федерального бюджета на межбюджетные

трансферты в 2010 г. (в % к итогу)

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.

Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.

Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.

Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).

Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:

По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;

По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.

Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:

Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;

Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;

Выплату ежемесячного пособия на ребенка;

Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.

С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:

Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

Субсидий местным бюджетам;

Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:

Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

Принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий субъектов федерации и муниципальных образований и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов. Децентрализация бюджетной системы уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в центре соответственно сокращает объем перераспределяемых средств но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов...

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

PAGE 2

ЛЕКЦИЯ 11

Количество часов 2

ТЕМА: МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

1. Общая характеристика межбюджетных отношений.
2. Принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней.
3. Критерии оценки межбюджетных отношений.

1. Общая характеристика межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Конечная цель межбюджетных отношений состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого межбюджетного выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.

Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.

Проблема правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации вновь стала особо актуальной в связи с введением в действие с 1 января 2005 г. новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются:

1) формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;

2) условия предоставления межбюджетных трансфертов;

3) общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты.

Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

Распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ предполагает два момента. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам (межбюджетные трансферты), а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и ораны местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

2 Принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней

Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей.

Базовым условием разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления.

Наделение полномочиями может осуществляться в 2-х формах: передача и делегирование полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обуславливается следующим:

1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

3. Предполагает контроль Российской Федерации за реализацией переданных (делегированных) полномочий;

4. Передачу (делегирование) полномочий только органов исполнительной власти.

Основы разграничения расходных полномочий и доходных источников.

При оценке эффективности межбюджетных отношений важно исходить, прежде всего, из степени достижения их основной цели. Это-создание исходных возможностей для сокращения различий в бюджетной обеспеченности публично-правовых территориальных образований и формирования региональными и местными органами власти сбалансированных бюджетов, осуществления возложенных на них полномочий, предоставления равных условий населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня. Если исходить из того, что в их сферу входят отношения между органами власти преимущественно разных уровней по поводу разграничения предметов ведения и соответствующих им расходных обязательств, а также в максимально возможной степени адекватных им доходных источников, то обоснованное построение данного блока межбюджетных отношений является базовым условием эффективного их функционирования. Достижение этой во многом зависит от того, насколько такое разграничение соответствует научно обоснованным критериям (принципам), положенным в его основу. В постановлении Правительства РФ «О Программе развития бюджетного федерализма в РФ», указывается, что в Бюджетном Кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней в соответствии с критериями:

· субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

· территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

· внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

· эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

· эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).

Для расходных полномочий к таким критериям относят - принцип территориального соответствия. Так, бюджетные услуги в сфере образования и здравоохранения могут предоставляться на разных уровнях власти и бюджетной системы.

Другим важным принципом разграничения расходных полномочий выступает ориентация на максимально возможное приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых бюджетная услуга предоставляется. Это принцип называют принципом субсидиарности. Закрепление за муниципальными районами и городскими округами полномочия по «организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам» отвечает принципу субсидиарности. В данном случае бюджетная услуга закреплена за соответствующим местным уровнем власти, а наиболее существенная часть финансирования этой услуги предусматривается за счет субвенций местным бюджетам из региональных бюджетов.

В то же время, исходя из принципа «эффекта масштаба» могут вноситься коррективы в разграничение предметов ведения и расходных полномочий, произведенное на основе указанных выше принципов путем некоторой централизации отдельных полномочий, если на вышестоящем уровне реализация соответствующих бюджетных услуг обеспечивается более эффективно, включая и экономию бюджетных средств. Что касается критериев разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы, то помимо принципов, нашедших отражение в Программе развития бюджетного федерализма, важным представляется также следующий принцип: при широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны такие налоги могут быть совместными, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы, как на постоянной основе, так и на временной основе. Важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональный и местный органы власти, должно осуществляться, прежде всего, по принципу опоры на собственные силы и лишь в недостающей части по объективным причинам - за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.

К основным методам разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ можно отнести:

1. разделение видов налогов между уровнями управления;

2. квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений).

При разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней Программой развития бюджетного федерализма предлагается учитывать критерии:

· стабильность;

· экономическая эффективность;

· территориальная мобильность налоговой базы;

· равномерность размещения налоговой базы;

· социальная справедливость;

· бюджетная ответственность.

Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Межбюджетные трансферты могут осуществляться в форме дотаций, субвенций, субсидий и бюджетных кредитов.

Дотации - бюджетные средства предоставляемые бюджетам другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе на финансирование текущих расходов;

Субвенции - предоставляются только из Федерального Фонда компенсаций, региональных фондов компенсаций и местных бюджетов. Это бюджетные средства предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе, но на финансирование целевых расходов.

Субсидии - также бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня, юридическим или физическим лицам, на безвозмездной, безвозвратной основе и на долевых началах, на финансирование целевых расходов.

Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету одного или другого уровня и юридическим лицам на возвратной (на срок до одного года) и возмездной основе на финансирование текущих и капитальных расходов.

3. Критерии оценки межбюджетных отношений

Подход к оценке эффективности межбюджетных отношений основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три взаимосвязанные задачи.

1. Обеспечить финансовую автономию муниципальных образований, что формирует условия их самостоятельной деятельности как уровня публичной власти, дает возможность выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, формирует предпосылки для комплексного социально-экономического развития, позволяет создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.

2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволяет создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам, сформировать стимулы к оптимизации муниципальных расходов.

3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий, без чего невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги.

Можно предложить следующий общий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации:

1) оценка охватывает все три вышеназванных компонента, определяющих финансовые условия эффективной реализации муниципальной реформы;

2) по каждому из компонентов рассматриваются как процедуры, закрепленные в нормативно-правовом регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне, так и результаты использования инструментов межбюджетных отношений, отраженные в предлагаемых ниже количественных показателях;

3) по каждому из компонентов оценивается два основных параметра: соответствие регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации требованиям федерального законодательства и степень использования предоставленных федеральным бюджетным законодательством инструментов для наиболее эффективной реализации муниципальной реформы.

Под финансовой автономией муниципальных образований в данной работе понимаются возможности органов местного самоуправления получать финансовые ресурсы от обложения местной экономики и самостоятельно использовать данные ресурсы для удовлетворения потребности местных жителей в соответствующих благах.

Наиболее распространенным и давно используемым показателем в данной сфере является доля доходов и расходов муниципальных бюджетов соответственно в доходах и расходах консолидированного бюджета страны.

При оценке финансовой автономии муниципальных образований по данному направлению необходимо определить:

Насколько ограничивается финансовая самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

Каковы приоритеты субъекта Федерации при выделении межбюджетных трансфертов — ориентируется ли он в первую очередь на укрепление финансовой автономии муниципальных образований либо стремится воздействовать на направления расходования средств местных бюджетов.

Соответственно в данной сфере могут использоваться следующие показатели:

1) доля налоговых доходов, неналоговых доходов и дотаций в доходах муниципальных бюджетов (без субвенций);

2) соотношение необусловленной финансовой помощи (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на сбалансированность и иные межбюджетные трансферты в форме дотаций) и обусловленной финансовой помощи (субсидии на софинансирование расходов, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение) в общем объеме межбюджетных трансфертов муниципальным бюджетам.

При этом базовым для оценки является первый показатель, для которого предлагается использовать тот же алгоритм, что и применительно к закреплению налоговых доходов. Предлагаемый показатель анализируется в динамике за несколько лет, а также в сравнении со значениями показателей в среднем по стране.

В ходе оценки эффективности межбюджетных отношений с точки зрения достаточности финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения необходимо ответить на следующие вопросы:

1) как распределяются финансовые ресурсы между региональными и местными бюджетами;

2) исполняются ли на практике финансовые гарантии, установленные для муниципальных образований, если их наличие выявлено в ходе анализа регионального законодательства;

3) в какой мере средства, предназначенные для решения вопросов местного значения, отвлекаются на исполнение переданных государственных полномочий;

4) допускается ли органами местного самоуправления появление в течение финансового года просроченной кредиторской задолженности (наличие кредиторской задолженности может свидетельствовать не только о низкой финансовой дисциплине органов местного самоуправления, но и о недостаточности их финансовых ресурсов).

Для оценки первого направления предлагается использовать следующие показатели:

Доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального (без и с учетом субвенций);

Доля доходов совокупного муниципального бюджета поселений, муниципальных районов и городских округов в доходах консолидированного регионального бюджета (без и с учетом субвенций).

Предлагаемые показатели с учетом субвенций отражают распределение всего объема средств между региональным и муниципальным уровнем; показатели без учета субвенций позволяют более четко оценить, какая доля средств выделяется на решение вопросов местного значения.

Показатели, характеризующие долю доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального, оцениваются:

На основе плановых и фактических данных бюджетной статистики;

В динамике за несколько лет;

В сравнении со значениями показателей в среднем по стране.

О невысокой степени эффективности системы межбюджетных отношений свидетельствуют следующие факторы:

Фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций меньше среднего значения по стране;

Фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций имеет тенденцию к снижению за последние три года (особенно в том случае, если значение данного показателя при этом ниже среднего по стране);

Фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций ниже среднего значения по стране, а фактическая доля доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального с учетом субвенций — выше среднего значения по стране (что означает возрастающую нагрузку органов местного самоуправления государственными полномочиями при ограничении средств на решение вопросов местного значения);

Фактическое значение доли доходов совокупного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального без субвенций существенно меньше планового, что означает, что не обеспечивается справедливое распределение дополнительных доходов, полученных в ходе исполнения бюджета, между региональным и муниципальным уровнем, либо что на местные бюджеты перекладывается непропорционально большая доля фактического недополучения доходов по сравнению с планом.

EMBED MS_ClipArt_Gallery